El 4 de julio recién pasado se entregó por parte de la Convención Constitucional el proyecto para una nueva constitución política. Dentro de ese texto nos referiremos al artículo 47 asociado con el ejercicio de algunas manifestaciones de la libertad sindical y, dentro de ellas, a la representación de trabajadores/as, al ejercicio a la negociación colectiva y al derecho de huelga. El punto de comparación: los estándares desarrollados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
El artículo señalado, parafraseándolo, establece como ejes del ejercicio de los derechos y manifestaciones de la libertad sindical:
- La libertad sindical comprende tres ejes de ejecución: sindicalización, negociación colectiva y huelga.
- Se reconoce el ejercicio de esa libertad a trabajadores del sector privado y del sector público.
- Titularidad sindical en la negociación colectiva: solo las organizaciones sindicales serán titulares del ejercicio de este derecho.
- El derecho a sindicalizarse cristaliza también en la constitución de organizaciones de cualquier nivel, nacional o internacional. La facultad de toda persona de afiliarse o desafiliarse de esas organizaciones y de dotarse, dotándolos de plena autonomía y reconocimiento de personalidad jurídica, de su propio proyecto y programa sin intervención de terceros.
- Ejecutar la negociación colectiva de acuerdo con el nivel que decidan trabajadores/as: desde el nivel de empresa hasta ramal, sectorial o territorial.
- El objeto de la negociación colectiva ―esto es, qué negociar― solo reconocerán como límite los derechos irrenunciables dispuestos por las leyes.
- Reconocimiento del derecho de huelga a trabajadores/as y las organizaciones sindicatos, definiendo estas el interés que se defenderá a través de la paralización.
- La ley no podrá limitar ni prohibir el derecho de huelga. Se exceptuarán los servicios esenciales.
- Se prohíbe la sindicalización y el derecho de huelga a quienes integren las policías y FF. AA.
Es innegable que el proyecto establece un catálogo que innova de forma evidente aquel que hoy reconoce la Constitución para estos mismos efectos, desplegados en los artículos 19 N° 16 y N° 19. Pero innovación no quiere decir necesariamente invención o creación de espacios inauditos. De hecho es lo contrario: parece acercarse a los estándares jurídicos comparados y ampliamente utilizados.
Tomemos del listado que enuncié tres puntos en los que se ha centrado algún grado de incomodidad, reflexión o crítica: la titularidad sindical; niveles de negociación y sobre quien estriba esta facultad; y la huelga según interés definido por la organización sindical.
- La titularidad sindical: el concepto nos recuerda el debate a propósito de las reglas sobre titularidad sindical contenidas en el proyecto original de aquel que derivó en la denominada “Reforma Laboral”: la preeminencia de la organización sindical por sobre los grupos negociadores para efectos de negociar colectivamente. Esta idea finalmente fue desechada a propósito del requerimiento de inconstitucionalidad (TC, rol N° 3016[3026]-2016-INA) indicándose que, por una parte, representaba un estándar inconstitucional ―el derecho a negociar colectivamente radica en trabajadores/as y no en sus organizaciones― y aparecía, como segunda cuestión, vulneratoria ―esa regla― a la libertad sindical en sentido negativo: obligaría a afiliarse a una organización sindical para poder negociar colectivamente.
La OIT en el Convenio N° 154 (1981) dispone que la negociación colectiva “comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores”. El lugar para otras organizaciones (como sería el grupo negociador: a los que llama elección de representantes de los trabajadores) solo resulta admisible en tanto la ley o la costumbre de un país así lo reconociere y definiere la extensión de este derecho. En el caso que sí se permitiese la intervención de esos grupos, refiere el mismo Convenio, cada Estado deberá tomar las medidas para resguardar que ellos no menoscabaren o perjudicaren los intereses de las organizaciones sindicales constituidas (art. 3° del Convenio).
Y si bien el Convenio N° 154 no se encuentra aún ratificado por Chile, sí lo está el Convenio N° 135 sobre representantes de trabajadores. En este se permite la convivencia de ese tipo de grupos, pero en la medida que sus “funciones no se extiendan a actividades que sean reconocidas en el país como prerrogativas exclusivas de los sindicatos”.
También han sido objeto de cuestionamiento por parte de la OIT los grupos negociadores en el Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Precisamente para el caso de Chile ―y a propósito del fallo del TC antes enunciado― contenido en el Informe Anual sobre Aplicación de las Normas Internacionales del Trabajo, 2017. Para esa Comisión un régimen que reconociere de forma permanente a estos grupos podría poner en riesgo el cumplimiento del Convenio N° 87 sobre libertad sindical y protección del derecho a sindicación: “la Comisión ha siempre considerado que la negociación directa entre la empresa y grupos de trabajadores sin organizar por encima de organizaciones de trabajadores cuando las mismas existen no es acorde al fomento de la negociación colectiva previsto en el artículo 4 del Convenio, de modo que los grupos de trabajadores sólo deberían poder negociar convenios o contratos colectivos en ausencia de tales organizaciones” (p. 88).
- Niveles de negociación colectiva: como anticipábamos, el proyecto señala que el nivel en el que se ejecutaría la negociación colectiva queda al arbitrio de la parte trabajadora (incluyendo organizaciones sindicales), pudiendo incluir la negociación a nivel ramal, sectorial o territorial. Es decir, reconocer distintos niveles ―sin desconocer que el primero de ellos será a nivel empresa, donde hoy en Chile es el único espacio para negociar obligatoriamente― en tanto así se optare por el colectivo. La elección del nivel ―se advierte del tenor del texto― no podría representar ―más allá de que pudiere conciliarse la lectura de este principio con la idea de un derecho a huelga extensivo como herramienta de persuasión― la obligatoriedad para la parte empleadora de aceptarlo.
El sistema OIT, precisamente contenido en el Convenio N° 154 de 1981, asume la condición de voluntariedad en el nivel de negociación y, por cierto, el de voluntariedad general en los procesos de negociación colectiva. El artículo 5 de este instrumento señala:
- “Se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva.
- Las medidas a que se refiere el párrafo 1 de este artículo deberán tener por objeto que:
(a) la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el presente Convenio;
(b) la negociación colectiva sea progresivamente extendida a todas las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del artículo 2 del presente Convenio;
(c) sea fomentado el establecimiento de reglas de procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las organizaciones de los trabajadores […].”
Por su parte, dentro de la Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical de la OIT (6ª ed., 2018), en su párrafo 1407 define el principio de voluntariedad respecto del ámbito o nivel de negociación, entregando esto al acuerdo de partes: “El Comité no toma partido ni por la negociación a nivel de rama de actividad ni por la negociación a nivel de empresa. El principio fundamental es que el nivel de la negociación colectiva sea determinado libremente por las partes concernidas”.
- La huelga y el ámbito de intereses en el que se ejecute: sin lugar a dudas respecto al derecho de huelga es un espacio donde se innova en comparación con la actual Constitución.
Respecto del texto constitucional vigente, mediante la interpretación en sentido contrario sobre la prohibición constitucional de huelga, la idea de un derecho amplio a esta. Esa lectura sumada al denominado bloque de constitucionalidad (inclusión de tratados internacionales sobre Derechos Humanos) permitió inferir la existencia de la huelga como un derecho consagrado ―por omisión― en la Constitución. Así lo han definido algunos tribunales e incluso el Tribunal Constitucional (la huelga como derecho fundamental implícito: rol N° 8116-2020-INA, de 18.06.2020).
Por su parte, la ley ―el Código del Trabajo― le otorga reconocimiento a propósito de la negociación colectiva reglada u obligatoria, y solo como consecuencia del frustrado proceso de tratativas dentro de la negociación en tanto herramienta de presión que permite equilibrar, en parte, la asimetría entre las dos partes.
Sabemos que el derecho a huelga, más allá de su inclusión formal como término dentro del Código del Trabajo a partir de la entrada en vigencia de Ley N° 20.940, tiene igualmente un ámbito reducido de interés tutelado ―y muy difuso fuera de ese ámbito, considerando los fallos judiciales en la materia―. Respecto de límites, por cierto, debemos también considerar el establecido por la propia Constitución actual: no podrían participar ―las organizaciones sindicales― en actividades político partidistas.
En términos contrarios operaría, en principio, el contenido del derecho a huelga en el proyecto de nueva constitución en análisis: las organizaciones sindicales decidirán el “ámbito de intereses que se defenderán a través de ella”. Y esto ha dado paso a sostener, válidamente, que los espacios para el desarrollo de las paralizaciones puedan ser incluso sin justificación y, aún más, por cuestiones ajenas a la empresa: reclamos contra el Gobierno, autoridades, plegarse a paralizaciones por solidaridad sindical, entre otras. Y esa reflexión tiene asidero.
Pero ¿sería esto contrario a los estándares de la OIT? La respuesta es negativa, o al menos, negativa respecto de gran parte de esas afirmaciones.
Dentro de las finalidades de la huelga, el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha mantenido una línea clara respecto a paralizaciones que escapan a la realidad de la empresa o a intereses centrados netamente en la producción. Por ejemplo, dentro de la Recopilación antes citada, en su párrafo 766 nos indica: “El derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros”.
Ahora bien, para el estándar OIT es imprescindible que con ello se busque asimilar la cuestión contingente (política, incluso) con el interés del colectivo. Aquellas puramente políticas, ha dispuesto el propio Comité, no serían objeto de protección por los Convenios N° 87 o N° 98 (párrafo 761 del mismo Compilado), delimitando así el contenido y finalidad grosso modo.
En un sentido muy similar respecto del amplio abanico de opciones en los que se fundamentaría el derecho implícito a la huelga, incluso, se pronunció el propio Tribunal Constitucional en la referida sentencia de 2020 (considerando 24°).
Nos referimos a esos puntos, por cierto, con el interés de revisar de forma técnica y breve cuestiones suscitan nuestra atención profesional y forman parte del proceso de discusión público. La comparación con los estándares internacionales es, sin duda, un buen punto de partida que nos permite contextualizar y dar luces para una discusión sana sobre ese ámbito, más allá de lo que cultural o socialmente podamos afrontar de forma personal.
Y no podemos olvidar que el propio proyecto hace suyos, como parte del régimen de límites que se impone dentro del ámbito de los derechos fundamentales, aquellos “establecidos en tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Chile, los principios generales del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional consuetudinario”, otorgándoles rango constitucional. Así, el texto propuesto parece tener en este tipo de análisis comparados una muestra de cómo se ejecutará o deberá ejecutarse en el futuro.
Gonzalo Riquelme – Director Corporativo
